Verso un’urbanistica (maggiormente) partecipata

Verso un’urbanistica  (maggiormente) partecipata
ottobre 08 08:31 2012 Stampa questo articolo

Il Forum Nuove Energie Urbane

interviste a: Claudio Centanni, Marika Fior, Stefano Salata

di Roberto Curzi

Sembra facile.
Ormai da decenni è sempre più raro trovare in lungo e in largo in questo nostro strano paese, programmi amministrativi che non propongano una maggiore partecipazione democratica nelle scelte del governo della città. Urbanistica e Bilancio i maggiori indiziati, ma non solo. Il vocabolario connesso a queste buone pratiche è di sicuro effetto e in campagna elettorale rende bene, Politically Correct, moderno ma con radici antiche. Più raro invece trovare buone applicazioni di questa, talvolta onesta, aspirazione. Ancor più raro trovare infine meccanismi che producano effettiva partecipazione.
L’impegno di questa amministrazione, fortemente voluto da “la Città Futura”, nel campo della partecipazione nelle scelte urbanistiche si è a Senigallia sviluppato intorno all’iniziativa “Nuove Energie Urbane”, strumento complesso e sicuramente ambizioso specialmente perché si propone di aprire nuovi spazi di condivisione dove spesso in passato si è sviluppata una acerrima conflittualità.
E’ assolutamente necessario in via preventiva intendersi sui termini. Se “Partecipazione” é il coinvolgimento consapevole, diretto e responsabile dei cittadini alle decisioni che condizionano il destino presente e futuro della comunità, allora bisogna dare senso ad ogni singolo aggettivo che vi è contenuto.
La partecipazione senza conoscenza è un esercizio vuoto. Anche nelle scelte più semplici è richiesto un minimo di conoscenza della materia di cui si deve decidere, questo è ancor più vero in urbanistica, disciplina complessa come complesse sono le materie che è chiamata a disciplinare. Sembra quindi naturale che tra i moduli costituenti l’iniziativa largo spazio sia dedicato alla formazione e all’informazione.
L’iniziativa si avvale dei fondamentali contributi dell’Istituto Nazionale di Urbanistica (INU) Marche e del dipartimento di Architettura e Pianificazione del Politecnico di Milano.

Vediamo ora di affrontare con l’Arch. Claudio Centanni Presidente dell’INU Marche la complessità di questi primi passaggi in un ottica di rapporti tra urbanistica e amministrazione della cosa pubblica sulla difficile strada della partecipazione:
•  Siamo a questo punto a metà del guado, tanti i temi affrontati e gli strumenti messi a disposizione dei partecipanti, quali in particolare hanno suscitato maggiore interesse e fornito i migliori spunti di riflessione per il futuro del forum

Relativamente ai 6 seminari organizzati dall’INU Marche su altrettanti temi, ad oggi ne sono stati effettuati 2, posso dire che una delle tematiche trattate che ha riscosso maggior interesse è quella relativa al contenimento del consumo di suolo, che è uno degli obiettivi programmatici non solo della AC di Senigallia ma anche della recente Legge Regionale 22/11 sulla Riqualificazione Urbana sostenibile. Ritengo che un altro tema centrale è quell delle risorse per la realizzazione della città, che corre in maniera trasversale lungo tutto il ciclo di seminari e ci costringe a rivedere gli strumenti di pianificazione in una nuova ottica di moderazione dei bisogni.

• Questa iniziativa è rivolta a tutta la cittadinanza ma in special modo ai tecnici con una richiesta esplicita di confronto e contribuito, credete che sia veramente possibile mobilitare le energie presenti nella co-costruzione di una nuova pianificazione a scapito di consolidati interessi spesso di natura corporativa?

Generalmente i processi di partecipazione legati a Piani Urbanistici si strutturano intorno a 2 livelli di saperi: uno più diffuso che attiene ai cittadini e un altro più esperto che attiene agli operatori del settore e ai portatori di interessi. Ritengo che sia indispensabile sollecitare, anche se in maniera differenziata, i contributi di ciascun livello in modo da avere preliminarmente al Piano una rappresentazione quanto più articolata e plurale del contesto cittadino dove lo strumento urbanistico andrà ad operare.

• Tanti credono che il governo dell’urbanistica richieda un buone dose di decisionismo, alcune amministrazioni, nei limiti della legge, la praticano. Molti esempi importanti di urbanistica europea sono frutto di decisioni di pochi, talvolta espressione di regimi totalitari. E’ davvero più bella e funzionale la città democratica e partecipata?

La questione del decisionismo vs democrazia è all’interno della disciplina urbanistica materia complessa, di norma ritengo che i processi democratici e partecipati siano alla fine quelli più efficaci in quanto anticipano i conflitti che ogni decisione sulla città inevitabilmente comporta. Naturalmente i tempi dei processi partecipati sono all’inizio più lunghi, ma se producono condivisione costituiscono dei formidabili acceleratori nella fase di realizzazione delle scelte di Piano, che in caso contrario rischiano di non essere attuate.

• Oggi la condivisione di informazioni attraverso il web sembra aprire nuovi spazi di partecipazione democratica, in molti campi la rete ha rinnovato un’autentico spirito civico, qualche volta ha aperto uno spazio di sola delazione; anche il forum si apre a questi strumenti, con quali risultati?

Tutti i processi partecipativi, proprio perché democratici devono essere gestiti e condotti in maniera trasparente da ambo le parti, ovvero sia dalle amministrazioni che li promuovono   ma anche dei soggetti che vi partecipano, siano essi semplici cittadini o stakeholders. Generalmente si deve evitare che la partecipazione diventi semplice rivendicazione, che alla fine è sintomatica di un disagio ma non contribuisce alla costruzione di soluzioni. In questo caso aver abbinato il processo di partecipazione ad un processo di informazione tramite i seminari, ha fatto in modo che il forum diventi effettivamente il luogo della discussione sia al momento della presentazione dei temi che successivamente come feed-back della discussione

• Le molteplici esperienze di partecipazioni a livello nazionale sono spesso state contaminate da un generalizzato scetticismo, come possono la democrazia e l’urbanistica riformarsi al punto da essere nuovamente credibili nei confronti dei cittadini?

Non è sufficiente “fare” partecipazione per garantire la qualità di un processo urbanistico, anzi penso che si debba applicare il concetto di efficacia anche all’interno dei processi    partecipativi, che non possono quindi essere condotti fine a se stessi. Il deficit di credibilità dell’urbanistica deriva da una parte dal fatto di essere una disciplina complessa e quindi di comunicazione, dall’altra dall’aver gestito, specialmente nel dopoguerra, enormi interessi economici non sempre in maniere trasparente. Tuttavia sono convinto che l’introduzione di processi partecipativi e di forme di democrazia, sebbene fondamentali, non siano da soli sufficienti rinnovare il Piano, che deve ritornare a svolgere un effettivo ruolo progettuale        nella vita di una città e non costituire più solo un sistema di regole per la sua gestione.

Vediamo ora con gli architetti Marika Fior e Stefano Salata, Ricercatori presso il Dipartimento di Architettura e Pianificazione del Politecnico di Milano, di approfondire il tema del Riuso, del consumo del suolo nell’ottica di un rinnovamento del modo di fare Urbanistica a partire da questa iniziativa:

• Nella storia italiana i rapporti tra urbanistica e politica non sono sempre stati proficui come sarebbe stato necessario, con la prima spesso al servizio della seconda, nonostante una loro ineludibile contiguità. Una vicinanza ineliminabile, a partire dai termini linguistici e i loro etimi. Urbs e polis definiscono entrambi la città, pur con accezioni diverse, rispettivamente per la cultura romana e per la cultura greca. È prevalente nell’urbs romana la materialità e la funzionalità dell’organismo urbano; prevale invece nella polis greca il senso di comunità sovrana insediata nella città. Urbanistica e politica dunque, entrambe figlie della città nei suoi molteplici aspetti. Quali sono i passi irrinunciabili per rendere responsabile e possibilmente fecondo il rapporto tra questi termini?

Probabilmente non esiste una ricetta che mescoli equilibratamente i due ingredienti principali per il buon governo del territorio: la volontà politica e il sapere urbanistico. La storia ci insegna, infatti, che non basta un buon Piano per fare una bella città e contemporaneamente se le capacità amministrative non sono supportate da una solida conoscenza e capacità tecnica molti sforzi sarebbero vanificati. È chiaro, quindi, come la soluzione perfetta sia “amministrare l’urbanistica” per dirla con le parole di un grande maestro italiano, ovvero offrire strumenti tecnici validi a una classe dirigenziale sensibile, consapevole, lungimirante nonché capace di gestire con una visione di lungo periodo le scelte per la propria città. Intraprendere un approccio al governo del territorio più cosciente e responsabile è certamente ciò che nel prossimo futuro attende amministratori e urbanisti   ma con loro anche i diretti cittadini. Questo significa dover ammettere da tutti i fronti, da quello tecnico a quello politico, da quello imprenditoriale a quello sociale, che molte delle fino ad ora condotte hanno compromesso la vivibilità nelle nostre città. Quando decenni addietro il maestro di cui si parlava praticava realmente l’amministrazione dell’urbanistica, il dibattito culturale era nutrito quotidianamente di temi legati all’urbanistica a dimostrazione del fatto che cittadini e politici erano costantemente concentrati a discutere e interrogarsi sulle sorti del proprio territorio e delle città. Oggi, invece, l’urbanistica non è certo all’ordine del giorno nel dibattito politico e ha generalmente sfiorito il suo fascino per molti degli abitanti. Contemporaneamente, però, all’urbanistica si chiede di risolvere i più svariati problemi legati all’inquinamento ambientale, al traffico, alla qualità architettonica dei sistemi urbani, alla depauperazione del paesaggio, ecc… probabilmente ridare centralità ad alcuni temi nelle scelte politiche e culturali, aiuterebbe l’urbanistica a risolvere molte delle questioni che oggi affliggono il territorio. È chiaro quindi che la partecipazione attiva dei cittadini, e quindi delle parti politiche, sia indispensabile per giungere a soluzioni condivise  in cui trovano un equilibrio gli interessi sociali, ambientali ed economici.

• Sempre più spesso la pianificazione strategica del territorio si indirizza a scale sovracomunali, si coniano neologismi quali Macroregione adriatico-ionica, Corridoio adriatico, Città lineare adriatica con risultati spesso disorientanti per i cittadini e a volte per gli stessi amministratori, nonostante questo la somma dei piccoli “guasti” dell’urbanistica locale trasforma quotidianamente il territorio assai più profondamente di qualsiasi visione strategica. C’è forse la necessità di nuovi strumenti normativi o di un mutamento più profondo e radicale del modo di pensare il territorio?

Che sia necessario abbandonare vecchie categorie spaziali ed introdurre nuovi modelli di lettura del territorio è ormai evidente. Un atteggiamento revanscista nei confronti di categorie spaziali che appartengono al secolo scorso è sostanzialmente nostalgico e sbagliato. Al di là del dibattito urbanistico sviluppato prevalentemente negli ultimi vent’anni per definire nuove categorie dello spazio (dispersione, diffusione, metropolizzazione) tutti possono capire che non esiste più un limite visibile tra città e campagna, tra centro e periferia; ovvero come nell’analisi degli usi del suolo siano presenti situazioni ibride ed inclassificabili. Macroregione adriatico-ionica, corridoio adriatico, città lineare adriatica sono neologismi che appartengono proprio ad un tentativo di inquadrare urbanisticamente una nuova forma di città, ben più ampia dei confini amministrativi comunali, dove vive e lavora la maggior parte della popolazione e che necessiterebbe di un governo del territorio coordinato ed unitario. Rinnovati strumenti per governare queste città dovranno essere   predisposti a breve poiché mai come oggi è palese quanto la gestione dei fenomeni urbani debba avvenire con un approccio strutturale alla scala sovracomunale fino ad ora non contemplata dalle forme tradizionali del Piano locale. In assenza di un governo del territorio svolto alla dimensione effettiva della città, che quasi mai corrisponde alla dimensione amministrativa, la sommatoria delle trasformazioni comunali provoca una degenerazione ed un degrado ormai visibile, soprattutto per ciò che concerne le principali patologie della città contemporanea: la dispersione insediativa, la frammentazione ecologica-ambientale, lo sviluppo di una mobilità basata sull’auto e l’elevato consumo di suolo.

• Parliamo di consumo del territorio, i dati regionali ci forniscono uno scenario inquietante con le superfici urbanizzate di molte città che negli ultimi 50 anni sono più che raddoppiate. In urbanistica (come per altro in economia) è sembrata prevalente l’idea di una crescita senza confini, e per di più una crescita senza qualità e senza prospettive. Oggi le mutate condizioni economiche e demografiche rendono quelle prospettive assolutamente innaturali e riportano al centro il tema della sostenibilità dei processi, un tema però che sempre meno sembra essere una scelta etica e sempre più una stringente necessità. Come si esce da questo imbuto? Come si può trasformare una crisi immobiliare in una opportunità? È davvero la riqualificazione l’unica strada?

Effettivamente la riqualificazione urbana è la via maestra da perseguire nell’affrontare il   problema del consumo di suolo. Ancor più corretto sarebbe interpretare la riqualificazione urbana come “l’altra faccia della medaglia” del consumo di suolo, ovvero una via indiscutibilmente necessaria per intraprendere il riuso e la densificazione urbana quali alternative all’espansione. Il problema del consumo di suolo è ancora più insidioso se considerato alla luce di una dinamica demografica ed economica tendenzialmente regressiva, ed è perciò che da fenomeno fisiologico diventa una patologia della città contemporanea. Da un lato l’approccio alla limitazione del consumo di suolo passa attraverso alcune necessità irrinunciabili, quali ad esempio una legge nazionale sul governo del territorio che tratti le problematiche del residuo di Piano, che ponga un orizzonte strategico di consumo del suolo nazionale e che istituisca meccanismi fiscali di    disincentivazione nell’utilizzo di suoli liberi; dall’altro il consumo di suolo si combatte agendo alla scala locale promuovendo attenzione e responsabilizzazione nell’utilizzo e nella    trasformazione dei suoli. Rispetto a questo punto va detto che il Comune di Senigallia si è distinto proprio per essere stato uno dei pochi esempi ad aver coraggiosamente affrontato il tema della riduzione dell’edificabilità prevista dal Piano Regolatore mediante una variante urbanistica. La via alla riduzione del consumo di suolo a Senigallia è già intrapresa e sta ora allo strumento del PORU avviare, simultaneamente, la strada del riuso e della riqualificazione del patrimonio esistente.

La Regione Marche dopo lunghi travagli ha prodotto la legge istitutiva del PORU (Programmi Operativi per la Riqualificazione Urbana) come strumento di trasformazione degli spazi urbani. Qualcuno si attendeva altro, una nuova legge urbanistica con nuovi strumenti e principi fondativi innovativi in grado di dare ai Comuni maggiore capacità di organizzare e proteggere il territorio e il paesaggio, perché questa scelta apparentemente al ribasso e quali risultati è lecito aspettarsi?

Sicuramente una nuova legge regionale è auspicabile se non altro per sostituire un modello di pianificazione rigido e ormai obsoleto (il PRG) con uno più adatto a governare il sistema territoriale che, come dicevamo poc’anzi, è notevolmente cambiato soprattutto per il fatto che è divenuto impossibile affrontarlo alla scala locale attraverso una sommatoria di tanti strumenti urbanistici spesso non coordinati. Rispetto ad altre Regioni italiane che già da anni hanno apportato sostanziali modifiche e aggiornamenti alle proprie leggi regionali la Regione Marche sta traguardando con leggero ritardo la propria nuova Legge in materia di governo del territorio. Ricordiamo, però, che neppure a livello nazionale si è giunti a rinnovare la legge urbanistica (risalente ancora al 1942) o a istituzionalizzare strumenti ormai consolidati nelle pratiche urbanistiche locali come ad esempio la perequazione urbanistica. In questo contesto normativo, dunque, dobbiamo sforzarci di sfruttare al massimo le potenzialità offerte dalla nuova legge regionale 22/2011 che ha istituito il PORU. Non dobbiamo caricare di aspettative questo strumento che non è stato pensato come un piano generale per tutta la città ma finalizzato a interventi puntuali e circoscritti capaci di dare nuova qualità ad ambiti urbani ormai sottoutilizzati o degradati. Il compito assegnato al PORU è quello di riportare l’attenzione sulla città esistente, sulle sue parti più trascurate o incongruenti alle quali donare nuova linfa e un nuovo ruolo all’interno delle dinamiche urbane, ottenendo contemporaneamente sia la riqualificazione della città esistente sia la limitazione allo spreco di una risorsa preziosa come il territorio agricolo o naturale.

• La scelta del risparmio del territorio traccia come unica alternativa il recupero e la trasformazione di aree già edificate, questo a volte significa confrontarsi con il tema del recupero di contesti storicamente significativi, come è possibile attribuire univocamente un valore collettivo ad un luogo ad un edificio?

Effettivamente per contrastare lo spreco di nuovo territorio libero una delle alternative possibili e realisticamente praticabili nel medio periodo è lavorare sulla città esistente. Questo non significa che l’operazione sia di facile attuazione, soprattutto vista la situazione economica che stiamo attraversando e che ha drasticamente ridotto l’accesso al credito. È noto, infatti, quanto gli interventi sul costruito comportino maggiori spese per gli operatori rispetto a quelli di nuova edificazione. Ma il PORU, che verrà sperimentato come progetto pilota a Senigallia, servirà proprio da stimolo alla ripresa delle trasformazioni urbane incentivando però solo gli interventi fattibili e capaci di migliorare sensibilmente la qualità urbana della città consolidata. Per questo, lavorare sulla città esistente non significa sempre intervenire in contesti storici di pregio, distruggendoli; semmai l’obiettivo da perseguire con il PORU sarà di lavorare sui luoghi della città che attualmente non hanno qualità architettonica, ambientale e paesaggistica a causa del loro sottoutilizzo, degrado o abbandono. Infatti, sarà importantissimo stimolare progetti di riqualificazione urbana che a partire da aree specifiche si riflettano sulla rigenerazione urbanistica, ambientale ed economica dell’intera città senza per questo dover intaccare il patrimonio storico di grande valore ma semmai contribuendo ad aumentarlo. La riqualificazione della città è uno degli obiettivi fondamentali da raggiungere oggi, soprattutto se finalizzata alla riappropriazione di alcuni spazi da parte della popolazione  e al loro miglioramento prestazionale.

• Fare urbanistica in tempi di crisi impone qualche riflessione in più; le realizzazioni di grandi interventi di recupero urbano sembrano procedere a rilento, nei più prevale un attendismo esasperante nell’attesa che si ripresentino le condizioni per una nuova bolla immobiliare. È verosimile pensare che una crisi strutturale di questa portata possa passare senza modificare in niente il meccanismo immobiliare? Quale ruolo dovrebbe avere in questo senso l’Urbanistica e quindi la Politica?

L’azione urbanistica ha sempre avuto una finalità pubblica anche quando l’esito principale della pianificazione era regolamentare l’attività privata. Ciò che entra in crisi, dunque, in una generale stagnazione economica dovuta proprio allo scoppio di una bolla immobiliare, non è solo il mercato edilizio privato, ma tutto il sistema della città pubblica. In assenza di risorse economiche da investire sul territorio rimangono bloccati sia gli interventi privati sia la manutenzione e la gestione dei servizi e delle attrezzature pubbliche. Per questo sembra fondamentale, in un lento e faticoso processo di ripresa economica, responsabilizzare tutti gli attori che agiscono sul territorio e comprendere come ognuno possa contribuire a migliorarlo. Se l’urbanistica e la politica hanno il compito di stimolare processi di riconversione urbana, parallelamente imprese e cittadini devono essere consapevoli che gli edifici non sono eterni e che devono continuamente essere mantenuti e ammodernati in termini di sicurezza e risparmio energetico. E se la qualità degli spazi e delle attrezzature pubbliche deve essere un diritto dei cittadini, l’urbanistica e la politica devono sinergicamente agire per ottenere delle risorse da reinvestire nella costruzione/manutenzione della città pubblica. Come sappiamo le risorse per implementare le dotazioni collettive sono oggi sempre meno disponibili ma alcune strade sono percorribili, come ad esempio stimolare processi di densificazione di alcuni ambiti (soprattutto quelli degradati) a fronte della cessione di altre aree da dedicare a spazi pubblici verdi o attrezzati; o attivare meccanismi di prelievo della rendita fondiaria da reinvestire nel miglioramento della città pubblica. Sicuramente i margini di guadagno delle operazioni immobiliari pre-crisi non saranno gli stessi del dopo-crisi, questo probabilmente comporterà la selezione di alcuni operatori e l’immissione di nuovi in grado di stare nel mercato con margini di guadagno ridotti ed a costi minori, l’utilizzo di materiali meno costosi, il riciclo, il riuso. Dopodiché anche l’urbanistica dovrà orientarsi a governare sempre più micro-trasformazioni anziché grandi interventi urbani, gestendone comunque gli esiti in termini di qualità architettonica, ambientale e paesaggistica.

Una riflessione conclusiva che può servire ogni qual volta si tenta un esercizio reale di democrazia. La partecipazione che fornisce maggiori risultati apparenti è quella fatta attraverso soggetti di mediazione (associazioni, sindacati, portatori di interessi diffusi), tanti cittadini amano delegare, preferiscono non impegnarsi in prima persona, i motivi possono essere i più vari, a volte comprensibili, altre meno. In generale si avverte una sfiducia verso una reale possibilità di incidere sulle decisioni. Vale la pena di domandarsi: quanto ho concretamente fatto io, amministratore, cittadino, persona interessata perché questa fiducia rimanesse viva, e quanto invece affinché questo senso dell’agire civile sprofondasse nel più becero qualunquismo?
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Roberto Curzi

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